רוצים לראות קסם? זרקו מספר! | כך מתנהלת, למרבה הצער, כלכלת אירופה (וישראל)

מי שגר בישראל ומאזין לחברי הכנסת עלול להתרשם שבישראל יש ממשלה לאומית שלא מוותרת על ריבונותה, ומתנגדת לתכתיבים זרים, בייחוד מאירופה. תחשבו שוב. ממשלת ישראל מתרפסת בפני התערבות פוליטית מהסוג הכי מוזר, זה שבא בתחפושת של דירוג כלכלי. התכתיבים מתקבלים בהכנעה ובחיוך ואף בגאווה, ללא כל ביקורת או צידוק של ממש. אחרי המיתוס של חברות הדירוג, הנה המיתוס של "יעדי מאסטריכט" על התקציב.

החנק התקציבי בישראל מנוהל באמצעות מערכת אזיקים משולבת של ארבעה מרכיבים משולבים: קיצוצי מסים, מגבלת הגירעון השנתי, כלל ההוצאה והנומרטור. בטור הזה לא נעסוק בהם, אלא בבסיס שלהם, זה שממנו הם נגזרים. מסתבר שהיעד הזה מיובא מהאיחוד האירופי ושמו "אמנת מאסטריכט". ב-1992, כחלק מהקמת האיחוד, נולד הפרוטוקול הכלכלי שלו, שמדבר על "משמעת תקציבית". המטרה הייתה למנוע משברי חובות בקרב מדינות האיחוד, אבל הכללים הללו לא רק שלא מונעים משברים, הם גם עוזרים להחריף אותם, בייחוד ביוון. שני הכללים המקודשים ממאסטריכט, שלא מבוססים על שום עבודה כלכלית של ממש, אבל מכתיבים את המדיניות של ממשלת ישראל הם: הגבלת הגירעון השנתי ל-3% מהתוצר, והגבלת יחס החוב/תוצר ל-60%. לא הבנתם למה? אל תדאגו, זה בכוונה ככה.

איך הומצא לגמרי במקרה הכלל שקבע את מגבלת הגירעון ל-3%?

בספר "דיסטופיית היורוזון" מ-2015 מופיע סיפור מדהים בפרק שנקרא "קדימה למאסטריכט": גאי אבייל היה מנהל פרויקטים במשרד האוצר הצרפתי ב-1981. הוא הוציא הערכות שגרתיות בעבור שר האוצר לגבי השינויים שניתן להביא בחשבון במדיניות התקציבית. לשאלת השר לגבי היקף הגירעון ביחס לתוצר, השיב כי עד כה צרפת ניהלה גירעון של 1%, אך המספר לא היווה מטרה בשום צורה. המטרות היו אחרות, כמו הורדת האבטלה. הגירעון צמח מ-30 מיליון פרנקים צרפתיים ב-1980, ל-55 מיליון ב-1981 ואז לצפי של מעל 100 מיליון פראנקים בשנת 1982, מספר כה גבוה שאנשים נזהרו לומר אותו בקול רם.

נשיא צרפת, פרנסואה מיטראן, נדרש להתמודד עם דרישות תקציביות נוספות משרי הממשלה, שלא רצה להיענות אליהן. הוא ביקש למצוא מספר פשוט, אשר יהיה כלל שמגביל את הגירעון בתקציב. אז גוייס לראשונה המונח "גרעון ביחס לתוצר", אשר כל כלכלן אמור להבחין בחסרונותיו, אך לא כך הציבור הרחב.

הגענו לנוסחא של 3% תוך שעה בערך. מיטראן רצה במהירות כלל פשוט, שנשמע כלכלי, ובעזרתו הוא יוכל להתעמת עם השרים. לא חשבנו שהמספר יחזיק מעמד מעבר לשנת 1981. במקום לומר מספר ענק כמו גירעון של 100 מיליון פראנקים צרפתיים, נח יותר לומר גירעון של 2.6%

כך למשל, עליה בגירעון ביחס לתוצר יכולה להעיד על מצבים שונים לחלוטין – הגדלת הוצאות ממשלתיות יותר מהר מאשר קצב הצמיחה במשק, או שהכלכלה מתכווצת, והמדינה סובלת מאבדן תשלומי מסים. כך ניתן להסוות עמדות אידיאולוגיות בשיח הציבורי על נושאים כלכליים, מבלי שלציבור הרחב יש יכולת לפענח את השיח כראוי.

אבייל אמר, כי האג'נדה החדשה מוּנעת יותר מצורך פוליטי מאשר דאגות כלכליות. מספר 'חישובי מפית' שנעשו אז הראו כי הגירעון החזוי וגודל התוצר משקפים בערך 3% גירעון. למספר לא היה כל רציונל מאחוריו, למעט רצון להצדיק מצב נתון וזמני, ברגע פוליטי מסויים. אבייל אמר כי 1% יהיה מגביל מדי ביחס לתנודות הטבעיות בכלכלה, וגם 2% צפוי להיות מופר תמיד. אבייל מדגיש כי המספר 3% לא היה מבוסס על תיאוריה כלכלית.

בראיון לעיתון 'לה-פאריזיאן' בשנת 2012 סיפר: "הגענו לנוסחא של 3% תוך שעה בערך. מיטראן רצה במהירות כלל פשוט, שנשמע כלכלי, ובעזרתו הוא יוכל להתעמת עם השרים. לא חשבנו שהמספר יחזיק מעמד מעבר לשנת 1981. במקום לומר מספר ענק כמו גירעון של 100 מיליון פראנקים צרפתיים, נח יותר לומר גירעון של 2.6%".

"המלך הוא עירום!" (shutterstock)

זה המספר שצרפת הציגה בוועידה הבין-ממשלתית בנושא איחוד פוליטי בדצמבר 1990. התכנית לא התממשה, אבל המספר של 3% נותר. הוא אומץ בהסכם הכלכלי כחלק מהחלטות אמנת מאסטריכט, מפברואר 1992, ששמה הרשמי "אמנת האיחוד האירופי". בזכותה נולד המטבע האירופי ה'אירו', ולצידה הכלל שקובע כי יעד החוב/תוצר המקסימלי הוא 60%.

המלך העירום של יעדי מאסטריכט

באופן די מדהים, המדינות שכן חתומות על האמנה מצפצפות על הכללים באופן קבוע ובמספרים גדולים. כך למשל, כשישראל מגרדת את היעד הרצוי של 60%, הממוצע של מדינות גוש היורו הוא 84.4%. האמנה מציינת מסלול ארוך של התראות, שבסופן גם סנקציות, שמעולם לא הוטלו. מעניין שרק יוון ופורטוגל זכו "להתחיל" את הנתיב לסנקציות כשגרמניה וצרפת, שמפירות את האמנה לא פחות, לא נכנסו למסלול. תיראו מופתעים! מדובר בהסדר פוליטי. בעולם העסקי לא מנתחים חובות מול המחזור של העסק, אלא משתדלים לנתח (וזה לא תמיד חישוב פשוט) מהו כושר ההחזר. ליחס חוב/תוצר בפני עצמו אין שום משמעות כלכלית ברורה. היה מחקר אחד שניסה להוכיח כאילו הוא מנבא צמיחה כלכלית, אבל הסתבר ש"נפלה טעות" בחישוב וזה פשוט לא נכון. השימוש בחוב/תוצר הוא בעיקר שימוש פוליטי ואידיאולוגי שמקדם חנק תקציבי, בדיוק כמו זה שהיה בעשור האחרון, כאשר בשנה האחרונה מסתמן שינוי מגמה עדין.

השוואה בינלאומית לשיעור החוב הציבורי מהתוצר בשנת 2018 (משרד החשב הכללי)

 

 

 

סוכני האכיפה – חברות הדירוג

אם תהיתם מדוע יעד הגירעון של הממשלה בישראל תמיד נבלם פסיק אחד לפני ה-3%, ומגיע ל-2.9% (הגירעון בפועל יכול להגיע למספרים אחרים לחלוטין) זה בדיוק מפני שהקריטריון של 3% הוא זה שנקבע באמנת מאסטריכט והוא משמש אבן בוחן בעבור חברות דירוג אשראי בינלאומיות. מבחינת חוב, היעד של 60% לא מספיק להן והן קבעו כי יש לשים את ישראל בקבוצה של מדינות מסוכנות יותר עם יעד של 40%. אז איך ייתכן שממשלות ישראל בעשורים האחרונים, בייחוד מהימין לגווניו השונים, לא זועקות את זעקת הריבונות הישראלית בנושא כה קריטי כמו הכלכלה הישראלית?

את התקשורת מאכילים כבר שנים בסיפורים כאילו ירידה בדירוג האשראי של ישראל מחברות הדירוג תפגע בכלכלה הישראלית. מדובר במיתוס מנופח ברמה מסמרת שיער. היחס בין הפוליטיקאים לחברות הדירוג הוא סוג של "תחזיקו אותי" פסיכולוגי. הפוליטיקאים מזמינים לחצים מבחוץ, לפי סטנדרטים אירופאיים חסרי ביסוס כלכליכדי להדוף לחצים מבפנים להגדלת התקציב.

שיעור החוב הציבורי והממשלתי מהתוצר בישראל (החשב הכללי באוצר)

60% – יעד ללא משמעות כלכלית

יחס החוב/תוצר של ישראל הוא 61.2%, אבל המספר כאמור לא אומר כלום על הרכב החוב שהוא דווקא נתון שיש לו משמעות כלכלית גדולה. כמעט כל החוב של ישראל הוא חוב שנקוב בשקלים, שבאופן עקרוני לא יכול להוות שום סיכון כלכלי לישראל, מפני שממשלת ישראל ממונה על הכללים של יצירת השקלים ותמיד תוכל להחזיר אותו. החוב שעלול להדאיג, הוא החוב החיצוני של ישראל והוא עומד (בשקלול שערי מט"ח) על בערך 50 מיליארד שקלים בלבד. כלומר יחס ה"חוב חיצוני/תוצר של ישראל", הוא בין 4-5% בלבד. "רגע", תאמר לעצמה קוראת ספקנית, "הכנסת לכאן מושג, שלא קשור להשוואות הבינלאומיות המקובלות". זה נכון, אבל הוא כן קשור לחוסן הכלכלי הממשי של ישראל וליכולת שלה לפרוע חובות. יותר מזה, באמנת מאסטריכט עצמה אין שום הסבר או נימוק מדוע היעדים של 3% ו-60% נקבעו דווקא כך. אם באיחוד יש עוד הצדקה כלשהי לקבוע כללים לכל המדינות (לאו דווקא 3% ו-60%), אין שום הצדקה הגיונית מדוע ישראל צריכה ליישר את עצמה לפי הסטנדרטים הללו.

דניאל גרוס, ממכון החשיבהCEPS  האירופי, כתב נייר עמדה מפורט ב-1995, על הקושי ליישם את ההסכמים מ-1992 במדינות האיחוד עצמן. הוא מודה שם שהיעדים של 60% חוב/תוצר ו-3% גירעון הם יעדים שרירותיים. מאחוריהם יש בסך הכל סיסמאות עקרוניות של "משמעת תקציבית", אבל בלי ניתוח כלכלי מאחוריהן. כדי להסוות את העובדה שמדובר בתכתיב שרירותי מסיבות אידיאולוגיות, הרבה כלכלנים ניסו להעלות באוב, לנחש ניחושים באש ולמצוא הסבר כלכלי בדיעבד, למה 60% ו-3% הם יעדים שקשורים זה לזה (אבל לא למה צריכים אותם מראש). גרוס ניסה להסביר את הקשר בין 60% ל-3% באמצעות ההשערה הבאה: אם האינפלציה הממוצעת נשמרת על 2% והצמיחה נשארת קבועה על 5%, יש התכנסות בין שני היעדים לאורך זמן. אם כל זה היה מבוסס על חשיבה כלכלית מראש ולא בדיעבד, הרי שהיה צריך לעדכן את הנוסחא לעידן בו הצמיחה הכלכלית נמוכה בהרבה. חישוב מחדש כזה היה מגדיר יחס חוב/תוצר מקובל של 100% ויותר. אבל למעשה המקור של המצאת היעדים פשוט היה הזוי, ולא פומבי במשך לא מעט שנים.

בניין העירייה במאסטריכט, במהלך חגיגות העשור לאמנה, עליו מוקרן הכיתוב "היורו הוא של כולנו", ינואר 2002 (Photo by Michel Porro/Getty Images)

לשחרר את האוצר מיחס חוב/תוצר

אם יעדי מאסטריכט הם יעדים שרירותיים כאמור, ואם לחברות הדירוג יש השפעה מעשית זניחה לחלוטין על כלכלת ישראל, אילו עקרונות כן יכולים לשמש אמות מידה טובות למדיניות אחראית מבחינה תקציבית?

אף אחד לא רוצה שישראל תשקע בסחרור חובות, אבל היכולת לשרת חוב נקבעת קודם כל מגובה הריבית. מאז 2008 ועד היום, העולם עדיין שרוי במשבר כלכלי. למרות שההשפעה על כלכלת ישראל מתונה יחסית, גורם אחד הוא משותף – ריבית נמוכה של הבנק המרכזי. זה אומר שכשהממשלה מגייסת כיום כסף חדש היא עושה את זה בריבית נמוכה במיוחד. כל מה שצריך כדי להימנע מסיכון של סחרור חובות, לא תלוי בכמה חובות יש, אלא בכך שהתקציב מושקע בהשקעות שיש להן תשואה גבוהה יותר מהריבית על החוב. כך למשל, מחקר של הבנק העולמי מעריך כי להשקעה בחינוך חינם מגיל 0 יש תשואה של 700% (או כ-35% לשנה), ולכן זה יעד שאין שום בעיה ללוות כספים בעבורו כמעט ללא הגבלה. מה כן צריכות להיות המגבלות בהחלטה כזו? האם קיימים אמצעים ריאליים למימוש ההשקעה – עובדים ועובדות, שטחים פנויים להקמת מעונות וגנים, מקומות הכשרה וכדומה. ככל שהמדינה מספקת שירות שהולך ומשתפר, התועלת הכלכלית של להשקיע בו עוד ועוד כסף יורדת ולכן צריך לגוון את יעדי ההשקעות ולבחון אותם מדי כמה שנים.

הכלכלה האמיתית היא כזו שמרגישים אותה

כשחושבים על התקציב בכללותו, מה שמכתיב את גודל התקציב צריך להיות בראש ובראשונה יעדים שאזרחים ישראל יכולים לחוש בהם כמו הפחתת האבטלה והעוני, הורדת הצפיפות בכיתות ובבתי החולים, הפחתת גודשי התנועה וזיהום האוויר. כל היעדים הללו לא רק מחייבים השקעות, אלא גם מייצרים תשואות. שיפור בתעסוקה מגביר את תשלומי המס ומחזק את הביטוח הלאומי. הפחתת עומסי תנועה משפרת את פריון העבודה וכך גם שיפור מערכת הבריאות – לכן שתיהן תומכות בצמיחה כלכלית ובתקבולי המס. הפחתת זיהום אוויר מורידה עומס ממערכת הבריאות. יעדים כאלו ניתן להשיג רק באמצעות תכניות רב-שנתיות. עד כמה שזה מקובל בישראל ובעולם, אין שום הגיון בקביעת יעד גירעון שהוא נוסחא כלכלית מומצאת לחלוטין, וגם יחס החוב לא חשוב, ללא התייחסות להרכב החוב. אין שום מניעה שישראל תגייס כמה חובות שהיא זקוקה כדי לממש את כל היעדים החברתיים שלה עד תום, אבל בזה קשה להודות, ולכן צריך להשתמש בכל מיני מונחים כלכליים מורכבים שרק אנשים חכמים במיוחד מסוגלים לחוש בקיומם.

חדר מיון בבית חולים ברזילי באשקלון (צילום: shutterstock).

אז אם אתם חברי כנסת, או שרים, או פקידי אוצר והזקנה עדיין במסדרון, מה תגידו לה?

"אבל מסאטריכט אמר!"? "יו תראי! חברות הדירוג"? או שבכלל תנסו להסביר ש"בדיוק נגמר לי המקום ביחס חוב/תוצר"…

כתיבת תגובה

שם *
אימייל *
אתר